La COP31 s’ouvre dans un contexte défavorable : comment retrouver des marges d’action climatique ?

Christian de Perthuis, Université Paris Dauphine – PSL

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L’ESSENTIEL

• La 31ᵉ Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, COP31, se déroule en Turquie du 9 au 20 novembre 2026 dans un contexte international chahuté, notamment du fait de la crise énergétique mondiale et des conflits qui l’ont causée.
• La défection américaine, depuis la réélection de Donald Trump en novembre 2024, pèse sur les négociations et sur les moyens alloués aux financements climatiques : la tâche n’en sera que plus dure pour les négociateurs présents à Antalya.
• Pour autant, alors qu’il est désormais impossible d’atteindre l’objectif d’un réchauffement limité à 1,5 °C sans dépassement, le monde n’a jamais eu autant besoin des COP climat qu’aujourd’hui. Pour sortir des blocages, une piste d’amélioration serait déjà de revoir les règles de vote lors des COP.

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Le 9 novembre 2026, la 31ᵉ Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP31) ouvre ses portes à Antalya, en Turquie, en pleine crise énergétique provoquée par la guerre au Proche-Orient et en l’absence des États-Unis qui ont claqué celle de toutes les instances onusiennes s’occupant du climat.
Qu’attendre de la COP31 dans un tel contexte international ? Ces grandes messes onusiennes ont-elles encore une quelconque utilité ? Où en est-on par rapport au calendrier d’actions décidé en 2015 lors de l’accord de Paris ? Avant de répondre à ces questions, il faut revenir au démarrage des COP.

Aux origines de la diplomatie climatique

Le Groupement intergouvernemental d’experts sur le climat (Giec) a été constitué en 1988 sous l’égide de deux agences des Nations unies. Son premier rapport d’évaluation paraît en 1990. Il présente des scénarios qui montrent que, en l’absence d’intervention, la planète est sur la trajectoire d’un réchauffement global de 4 à 5 °C d’ici à la fin du XXIᵉ siècle.
Les experts préconisent de s’inspirer de ce qui a été fait pour protéger la couche d’ozone en adoptant une convention-cadre et des protocoles additionnels pour coordonner l’action des différents États.
Deux ans après se tient à Rio, en 1992, le Sommet de la Terre, conférence décennale des Nations unies sur l’environnement. Ce sommet débouche sur l’adoption de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC, ou UNFCCC en anglais), le traité international fondateur de la négociation climatique. Il comporte trois piliers :

• un objectif principal : stabiliser la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre (GES) à un niveau limitant les « perturbations anthropiques dangereuses du système climatique » ;
• un principe de « responsabilité commune mais différenciée » face au réchauffement global qui devra guider l’action. L’annexe II de la Convention liste les pays développés qui portent la plus lourde responsabilité ;
• une gouvernance multilatérale, avec un organe suprême : la Conférence des parties (COP, en anglais). La convention précise que la COP doit se réunir au moins une fois par an et que les décisions s’y prennent au consensus, chaque pays disposant d’une voix.

En mars 1994, la Convention climat est ratifiée par un nombre suffisant de pays pour entrer en vigueur. La première COP est convoquée à Berlin un an après, ce qui marque le coup d’envoi des négociations climatiques.

De Kyoto à Paris, quelques COP marquantes

En mars 1995 se tient la COP1 à Berlin sous la présidence d’Angela Merkel, alors ministre de l’environnement. Elle donne un mandat de deux ans à un groupe de négociateurs pour compléter la Convention de 1992 par un texte d’application.
En décembre 1997, c’est chose faite : la COP3 adopte le protocole de Kyoto, premier texte d’application de la Convention de 1992. Ce protocole (entré en vigueur le 16 février 2005, ndlr) introduit des engagements contraignants pour les pays développés et les pays de l’ex-bloc soviétique, qui doivent réduire de 5 % leurs émissions de GES entre 2008 et 2012.
Pour faciliter l’atteinte de cet objectif, des mécanismes de flexibilité reposant sur des échanges de quotas, ou « crédits carbone », sont introduits. Mais pour entrer en vigueur, un tel mécanisme doit être ratifié par un nombre suffisant de pays représentant un certain volume d’émissions. Et c’est là que les choses se gâtent.
En mars 2001, le président Bush, nouvellement élu à la Maison-Blanche, annonce que les États-Unis, alors premier émetteur mondial de gaz à effet de serre (GES), ne ratifieront pas le protocole de Kyoto. De quoi retarder son entrée en vigueur, qui n’interviendra que début 2005, après sa ratification par la Russie fin 2004.
Mais sans la participation des États-Unis et avec l’accélération des émissions de la Chine et des autres pays émergents, il ne couvre bientôt plus qu’un tiers des émissions mondiales de GES.
De 2005 à 2009, l’Union européenne préconise d’élargir le protocole de Kyoto aux pays émergents après 2012, ce qui permettrait un retour des États-Unis. Cette tentative échoue en 2009 à la COP15 de Copenhague.
Les grands pays émergents ne veulent pas d’un super-Kyoto, mais font une contre-proposition : un accord universel où chaque pays déposerait librement sa contribution avec un engagement de transfert financier des pays riches. Le président Obama se rallie à ce schéma avec une promesse de transfert de 100 milliards de dollars par an (soit un peu moins de 90 milliards d’euros) vers les pays pauvres à partir de 2020.
La négociation reprend sur ces bases à partir de 2010, ce qui va déboucher sur l’adoption d’un nouvel accord climatique à la COP21 de Paris : l’accord de Paris.

L’architecture particulière de l’accord de Paris

L’accord de Paris est adopté en décembre 2015. Il s’agit d’un nouveau texte d’application de la convention de 1992, dont la forme juridique n’est pas un protocole, mais une annexe de la décision de la COP21.
L’accord apporte trois nouveautés principales :

• l’objectif de long terme est précisé : limiter le réchauffement global bien en dessous de 2 °C en visant 1,5 °C. Pour y parvenir, l’article 4 précise qu’il faut atteindre rapidement le pic des émissions pour viser la neutralité climatique avant la fin du siècle ;
• les objectifs de réduction des émissions de GES concernent désormais l’ensemble des pays et sont déclinés en « contributions déterminées au plan national » (NDC), réévaluées au moins une fois tous les cinq ans, au vu d’un bilan global (Global Stocktake).
• les financements climatiques au bénéfice du Sud devront être élargis à l’adaptation et aux pertes et dommages résultant du changement climatique. L’engagement de 100 milliards de dollars par an à partir de 2020 est repris, sachant qu’il s’agit d’un plancher devant être réévalué dès 2025.

Une mise en œuvre chahutée

Le 4 novembre 2016, l’accord de Paris entre finalement en application, moins d’un an après la COP21. Mais quelques jours plus tard, lors de l’élection présidentielle états-unienne, Donald Trump est élu. Il retire les États-Unis de l’accord de Paris dès qu’il le peut, en mars 2017. L’histoire serait-elle en train de se répéter ?
Pas tout à fait. Compte tenu des règles de sortie de l’accord, au moment de la décision américaine, un délai de quatre ans doit être révolu pour que ce retrait devienne effectif. Autrement dit, le temps d’élire un nouveau président, le mandat présidentiel américain ayant une durée de quatre ans. L’une des premières décisions de Joe Biden à son arrivée à la Maison-Blanche, en 2021, est ainsi de réintégrer l’accord de Paris.
À la COP26 de Glasgow, retardée d’un an pour cause de Covid-19, la quasi-totalité des pays, États-Unis inclus, déposent leur contribution nationale (NDC). Le premier cycle quinquennal de mise en œuvre de l’accord (2020-2025) est lancé.

Ce cycle s’ouvre avec des contributions nationales qui ont été révisées à la hausse, relativement à celles déposées en 2015, lors de l’adoption de l’accord de Paris. L’Union européenne est, par exemple, passée d’une cible de réduction des émissions de 40 % à 55 % pour l’année 2030 relativement à 1990.
À la COP28 de Dubaï, en 2023, le premier bilan global de l’accord de Paris fait le constat que la pleine application des NDC permettrait, dans le meilleur des cas, de réduire d’environ 10 % les émissions mondiales de gaz à effet de serre entre 2019 et 2030.
C’est un progrès relativement aux projections faites en 2015, mais bien insuffisant pour se mettre sur les rails des scénarios du 6ᵉ rapport d’évaluation du Giec pour limiter le réchauffement climatique en dessous de 2 °C d’ici à la fin du siècle.
Une condition pour relever l’ambition serait de renforcer la coopération entre pays du Nord et du Sud et d’augmenter les financements climatiques internationaux. Cela devient l’enjeu central de la COP29 à Bakou en 2024, où un compromis est trouvé in extremis pour tripler les financements climatiques internationaux qui devront atteindre au minimum 300 milliards de dollars (environ 268,4 milliards d’euros) par an d’ici 2035.
En 2025, les nouvelles NDC au titre des révisions quinquennales sont déposées. Elles ne rehaussent que marginalement l’ambition climatique par rapport à celles déposées à Glasgow (2021), comme le note le rapport « Emissions Gap 2026 » des Nations unies, publié en amont de la COP31 en Turquie.

Ce même rapport indique également qu’il est désormais impossible d’atteindre la cible de 1,5 °C de l’accord de Paris sans passer par un dépassement de l’ordre de 1,7 à 1,8 °C vers le milieu du siècle. Pour revenir à 1,5 °C à la fin du siècle, les réductions devront être encore plus fortes qu’il n’était anticipé. Avis aux négociateurs réunis du 9 au 20 novembre à Antalya…

Comment retrouver des marges d’action pour la COP31 ?

Placée sous une présidence hybride inédite, la Turquie pour la conférence et l’Australie pour les négociations, la COP31 ne semble pas au mieux de sa forme pour redresser la barre.
L’administration trumpienne s’est non seulement retirée de l’accord de Paris, mais a également déserté la convention de 1992 et le Giec. La politique ouvertement anti-climat du deuxième émetteur mondial de GES ne peut que retarder la sortie des énergies fossiles.
La désertion américaine n’a nullement réduit les tensions au sein de la COP. La Chine a repris à son compte nombre d’arguments classiques en faveur du libre-échange, qui consolident son avance dans les industries de la transition énergétique. Une stratégie qui crée de multiples conflits avec l’Union européenne et son projet de taxe carbone à l’importation, considérée par Pékin comme du protectionnisme déguisé.
En coupant toutes ses contributions financières, la stratégie américaine bloque également la montée en charge des financements climat internationaux, dossier en haut de la pile à Antalaya. Ce blocage devrait attiser l’acrimonie des pays moins avancés, par ailleurs victimes de la baisse générale de l’aide publique au développement.
L’un des livrables de la COP31 sera probablement l’adoption d’un nouvel objectif dit « 35 par 35 » : porter à 35 % la part de l’électricité dans la consommation finale d’énergie d’ici à 2035. Documenté par un rapport de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), cet objectif fait consensus. Il s’inscrit dans la tendance lourde, déjà à l’œuvre, de l’électrification des usages. Surtout, il ne pose aucune condition sur l’origine, carbonée ou non, de l’électricité utilisée, ce qui en limite l’ambition climatique.
Ce n’est pas la première fois que la COP traverse une période de basses eaux ou subit un retournement de la part des États-Unis. La crise actuelle du multilatéralisme, aiguisée par la montée en force des nationalismes, est cependant particulièrement aiguë.
Faut-il pour autant renoncer aux rendez-vous annuels des COP ? C’est ce qu’espèrent les climatonégationnistes en tous genres. Dans le contexte actuel, le monde a, au contraire, besoin d’un renforcement des COP.
Une voie pour y contribuer serait de renoncer à la règle de prise de décision au consensus, inscrite dans le texte de 1992. À l'usage, cette règle donne en effet un pouvoir exorbitant aux minorités de blocage, en particulier à celles réunissant les intérêts des producteurs d’énergie fossile. On pourrait lui substituer celle de la prise de décision à la majorité qualifiée.
Christian de Perthuis, Professeur d’économie, fondateur de la chaire « Économie du climat », Université Paris Dauphine – PSL
Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.